전체메뉴

국립중앙도서관

국립중앙도서관 디지털컬렉션

해방 이후 국내 공기업 및 공공기관에 대한 정책 변화
공기업 , 해방 이후
공기업의 소유구조와 지배구조에 관한 우리나라의 제도는 크게 (i) 정부수립~박정희 정권 집권직전, (ii) 박정희 정권이 집권한 1961년부터 정부투자기관 관리기본법이 도입된 1983년, (iii) 1983년부터~공기업 민영화 특별법이 도입된 1997년, (iv) 1997년부터 정부산하기관 관리기본법이 도입된 2004년, (v) 2004년~현재의 다섯 시기로 구분해 볼 수 있다.

1) 개괄 

공기업의 소유구조와 지배구조에 관한 우리나라의 제도는 크게 (i) 정부수립~박정희 정권 집권직전, (ii) 박정희 정권이 집권한 1961년부터 정부투자기관 관리기본법이 도입된 1983년, (iii) 1983년부터~공기업 민영화 특별법이 도입된 1997년, (iv) 1997년부터 정부산하기관 관리기본법이 도입된 2004년, (v) 2004년~현재의 다섯 시기로 구분해 볼 수 있다.


 

2) 세부 내용 

해방 당시 우리나라는 일제가 설립하여 운영한 정부사업이나 공기업 일부가 남아 있었으며, 정부 수립 이후에는 이들을 우리나라의 정부사업으로서 운영하였다. 일제의 정부사업을 인수한 대규모 정부사업은 철도, 통신, 전력, 그리고 인삼, 연초, 소금에 대한 전매사업이었다. 이 밖의 정부사업과 공기업으로서는 해방 이전 일본 정부, 기업, 민간인이 소유, 운영하던 사업체를 우리나라 정부가 몰수하여 설립한 귀속사업이 있었다. 이 시기에는 정부사업과 공기업의 구분이 분명하지 않았던 것으로 추측된다. 귀속사업은 처음에는 많은 수에 달했으나 민간에 대한 매각이 지속적으로 이루어져서 1950년대 말에는 36개 업체만이 남게 되었다. 1960년 시점에서 한국은행, 산업은행, 조선공사, 석탄공사, 해운공사, 조선공사, 한국운수, 대한중석, 대한중공업, 대한광업, 대한문교서적, 충주비료는 정부 수립 후 새로 설립한 공기업이다.

 

우리나라가 산업화 정책을 통해 많은 기업을 설립하기 시작한 것은 박정희 정부 이후인데 박정희 정부에 의한 산업화 정책은 여러 산업에 규모의 경제를 달성하는 대기업을 설립하는 것을 목표로 했다고 볼 수 있다. 박정희 정부는 대부분의 산업에 있어서는 재벌체제를 통해 대기업을 설립하도록 했지만, 네트워크 산업과 금융산업을 비롯한 일부 산업에 대해서는 정부가 정부사업 또는 공기업을 설립하는 방식을 취하였다. 박정희 정부에서는 한편으로는 네트워크 산업, 철강산업, 금융산업 등의 산업에 대규모 공기업이나 정부사업을 설립하면서 다른 한편으로는 상업성이 강한 공기업을 다수 민영화하였는데 민영화 대상 공기업은 주로 기계공업, 운수업, 은행업에 속한 기업이었다.

 

전두환 정부가 지배하던 1980년~1987년 기간에는 그 이전에 정부사업으로 운영하던 통신사업과 전매사업을 공사화하였으며, 가스공사를 신설하였고, 농어촌개발공사를 농수산물 유통공사로 개편하였다. 또한 통신 분야와 금융 분야의 공기업으로 하여금 자회사를 설립하여 해당 산업 내 신규 사업을 운영하도록 하였다. 1980년대 이후에는 민간 기업 부문이 급성장하면서 상업성이 강한 기업을 정부가 설립, 운영할 필요성이 크게 감소하였고 따라서 공기업의 신설은 대체로 기존에 존재하던 공기업이 신사업 분야에 진출하기 위해 자회사를 설립하는 데 한정되었다. 전두환 정부는 1983년 정부투자기관 관리기본법을 도입하여 당시 존재하던 대부분의 공기업의 지배구조를 체계화하였다. 1983년 도입된 정부투자기관 관리기본법 체제는 공기업의 지배구조에 대한 제도로서 그 이후 장기간 사용되었으며 우리나라의 공기업 지배구조로서 가장 영향력이 큰 제도였다. 이 제도는 1997년까지 큰 변화없이 대규모 공기업 대부분에 대해 적용되었다. 정부투자기관 관리기본법은 1997년 이후 몇 차례 변화를 겪었고 2007년 폐지되었으나 그 기본 틀과 취지는 대부분 2007년 도입된 공공기관의 운영에 관한 법률 체제에 의해 승계되었다. 전두환 정부에서는 한일은행, 서울은행, 제일은행, 조흥은행 등 4개 시중은행과 대한석유공사 등의 공기업을 민간에 매각하였다. 1977~1986년 기간 중 이루어진 민영화 실적을 정리하고 있다. 시중은행 민영화는 정부 소유주식을 일반의 공개경쟁 입찰방식을 통하여 법인과 개인에게 각각 50%씩 나누어 매각하면서 1인당 매입 한도를 법인은 5%, 개인은 1인당 5천주 이내로 제한하는 방식에 따라 이루어졌으며, 상장 후 8%의 동일인 지분제한을 유지하였다. 상장 후 은행들의 소유지배구조를 보면 대부분의 재벌이 8% 이내의 지분을 보유하고 있었지만 경영에 참여하지 못했으며 그 대신 집권층의 정치인과 이들의 통제를 받는 관료들이 은행들을 실질적으로 지배하였다.

 

이러한 비정상적인 지배구조는 민영화된 시중은행들의 부실화를 초래하였다. 민주화 이후 집권한 노태우 정부부터는 5년 임기의 정부가 들어설 때마다 집권 초기에 공기업의 민영화와 효율 제고에 관한 정책을 발표하는 것이 관례가 되었다. 그러나 김대중 정부를 제외한 나머지 정부에서는 발표한 민영화 정책을 거의 이행하지 못하였다. 1987년 집권한 노태우 정부는 공기업 민영화 추진 위원회를 구성하고 7개 공기업의 완전 민영화, 3개 공기업의 부분 민영화, 7개 공기업에 대한 기능조정을 추진하였으나 대체로 성공하지 못하고 포기하였으며, 한전과 포철의 주식을 국민주 방식으로 부분 매각하는 데 그쳤다.

 

김영삼 정부에서는 1993년 58개 기업에 대한 지분 매각과 11개 기업에 대한 통폐합을 추진하였으나 대체로 성공하지 못하였으며, 대규모 공기업의 민영화가 현실적으로 어려운 점을 인정하고 그 대신 1997년에 공기업 민영화 특별법을 도입하였다. 공기업 민영화 특별법은 재벌의 지배권 인수를 방지하기 위한 목적으로 도입된 15%의 동일인 지분제한, 완전 민영화 이전에도 가급적 민간기업에 가까운 수준의 이윤동기에 의한 경영을 허용하기 위한 목적으로 도입된 영미식 이사회를 중심으로 한 지배구조, 정부 특히 주무부처의 경영개입 방지를 목적으로 한 정부이사 배제를 주내용으로 하고 있으며 한국통신, 담배인삼공사, 가스공사, 한국중공업의 4대 공기업을 대상으로 하여 도입되었다. 김영삼 정부는 계획했던 민영화에는 결국 성공하지 못했지만 민영화 방안을 적극적으로 모색하고 공기업 민영화 특별법을 통해 향후 민영화할 수 있는 기반을 마련하는 중요한 성과를 남겼다. 김영삼 정부는 6대 공기업 전체에 대한 민영화 가능성을 검토하고 일부 공기업의 민영화를 추진하였으며 일부 공기업에 대해 민영화가 필요하다는 결론에 도달하였다. 그러나 결국 당시의 경제 상황 하에서 대규모 공기업의 민영화에 성공할 가능성이 없다는 점을 인식하고 민영화를 포기한 대신 민영화 대상 공기업을 지정하고 이들의 소유지배구조를 변경하는 방향으로 선회하였다.

 

공기업 민영화는 우리나라가 외환위기를 맞은 직후 등장한 김대중 정부에 들어서서 급진전되었다. 경제위기 발발 이후 집권한 김대중 정부에서는 필요한 재정수입과 외화를 획득하고 관련 산업의 효율을 높이기 위하여 담배인삼공사, 한국통신, 포항제철, 한국중공업을 포함하여 다수의 공기업을 민영화하였다. 김대중 정부는 공기업 전반을 대상으로 민영화와 구조조정을 추진하는 과정에서 민영화/구조조정 계획을 여러 차례 수립, 수정하였는데, 김대중 정부 초기에 민영화가 필요하다고 판단한 공기업의 명단과 함께 김대중 정부가 이들을 다시 정부 임기 중 완전 민영화할 공기업과, 궁극적으로 민영화가 필요하지만 김대중 정부 임기 중에는 완전 민영화하지 않고 부분적인 지분 매각을 추진할 대상으로 분류하였다. 김대중 정부는 이후 수차례 민영화 계획을 수정하여 추진하였으며, 결국 초기에 계획했던 것보다 훨씬 더 많은 공기업을 민영화하였으며, 6대 공기업 중 4개의 공기업을 완전민영화하였다.

 

노무현 정부에서는 민영화를 추진하지 않았다. 이명박 정부는 산업은행, 기업은행 등 금융공기업, 88관광개발, 인천공항 등 상업성이 강한 공기업 다수에 대해 민영화를 추진하였으나 실제 실적은 소수의 소규모 공기업을 민영화하는 데 그쳤다.

 


 

참고문헌

강신일, 『공기업 민영화 방법의 선택』, 한국경제연구원, 1994
경제기획원, 『공기업 백서』, 경제기획원, 1988
고영선, 『한국경제의 성장과 정부의 역할 : 과거, 현재, 미래』, 한국개발연구원, 2008
곽수일 외, 『공기업 및 정부출자기업 민영화 추진방향에 관한 연구』, 한국경제연구원, 1988
김지영, 『공기업 생산성에 관한 연구』, 한국조세연구원, 2011
송대희, 『한국의 공기업 관리정책』, 한국개발연구원, 1989
송대희, 『한국의 공기업 경영개선정책』, 한국개발연구원, 1991


 

관련콘텐츠

표제 저자 발행자 발행년도 자료이용

公企業 및 政府出資企業 民營化 推進方向에 관한 硏究

郭秀一 韓國經濟硏究院 1988 원문보기

韓國의 公企業經營改善政策

宋大熙 한국개발연구원 1991 원문보기

한국경제의 성장과 정부의 역할 : 과거, 현재, 미래

고영선 (高英先) KDI 2008 원문보기

제목2012 경제발전경험 모듈화 사업: 한국 공기업 및 공공기관의 지배구조

기획재정부 ,KDI 국제정책대학원 KDI국제정책대학원대학교 2013 원문보기

공기업 민영화 방법의 선택 : 한국전력공사와 한국중공업을 중심으로

강신일 한국경제연구원 1994 원문보기

公企業白書

경제기획원 經濟企劃院 1988 원문보기

상세검색

자료유형
KDC 분류
발행년도 ~

다국어입력기