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제4차 국토종합계획 2차 수정계획(2011~2020)
국토종합계획 , 수정계획
2009년을 기준으로 한 남한의 인구는 4,977만 명이었고, 출산율의 저하로 인구성장률이 감소하였으며 인구의 고령화 현상이 뚜렷하였고, 도시화율이 지속적으로 증가하여 1970년의 50.1%와 비교하여 90.8%에 달하였다. 2009년 기준 국내총생산(GDP)은 약 1,063조 원(8,330억 달러)이었고, 2009년의 외국인직접투자(FDI)액은 2000년의 92.8억 달러보다 감소한 15.1억 달러였으며 경상수지는 약 427억 달러 수준이었다.

1. 경제·사회적 여건과 계획의 목표 

2009년을 기준으로 한 남한의 인구는 4,977만 명이었고, 출산율의 저하로 인구성장률이 감소하였으며 인구의 고령화 현상이 뚜렷하였고, 도시화율이 지속적으로 증가하여 1970년의 50.1%와 비교하여 90.8%에 달하였다. 2009년 기준 국내총생산(GDP)은 약 1,063조 원(8,330억 달러)이었고, 2009년의 외국인직접투자(FDI)액은 2000년의 92.8억 달러보다 감소한 15.1억 달러였으며 경상수지는 약 427억 달러 수준이었다.


 

2. 계획의 내용과 추진전략 

제4차 국토종합계획의 2차 수정계획은 초국경적 교류와 협력기반 강화를 위하여 초광역개발권을 중심으로 한 개방형 국토발전축을 형성하고, 광역경제권을 중심으로 거점도시권을 육성하여 광역경제권간 연계·협력을 통한 지역의 자립적 발전을 유도하고자 한다. 한반도는 유라시아와 태평양지역의 중심에 있고, 동아시아 주요 경제권(환황해권, 환동해권, 환태평양권, 유라시아 대륙권)에서 중추국가로서의 위치를 가지므로, 이를 포용하는 개방적 국토발전 축과 동·서·남해안 3개 연안지역과 대북접경지역 중심으로 초광역벨트를 형성하여, 광역경제권 간 연계 및 연안개방축과 내륙을 연계하는 내륙 신발전축을 구축한다. 또한, 거점도시와 인근 시·군을 기능적으로 연결한 광역연계형 국토구조로 개편하고, 국가의 성장엔진인 도시권(City-Region)을 국제적 성장거점으로 육성한다

 

제4차 국토종합계획 2차 수정계획에서는 다음의 6대 추진전략을 설정하였다. 첫째, 지역특화 및 광역적 협력 강화를 통한 국토경쟁력의 제고를 위하여, 국토를 초광역개발권, 광역경제권, 기초생활권으로 구분하여 3차원의 지역발전전략을 수립하였다. 각 지역의 인구규모와산업 연계성, 역사문화의 동질성 등을 고려하여 (5+2) 광역경제권(수도권, 충청권, 대경권, 호남권, 동남권 + 강원권, 제주권)을 설정하고, 지역여건에 맞는 30대 선도사업을 지자체가 주도하여 추진하도록 한다. 기초생활권은 주민의 일상생활이 이루어지는 권역으로, 서울특별시와 광역시의 구를 제외한 전국 시·군을 163개 기초생활권으로 설정하여 지역자치단체 주도로 개발을 추진한다. 초광역개발권은 광역경제권 간 또는 다른 광역경제권에 속하는 지방자치단체 간 연계·협력사업을 추진하는 권역으로, 대외개방형 국토의 신성장축 형성을 위하여 연안지역을 잇는 동·서·남해안 벨트와 남북 교류·접경벨트를 초광역개발권으로 육성하고, 내륙특화벨트를 육성하여 지역의 성장잠재력을 극대화한다. 둘째, 지속가능하고 안전한 국토 생활공간을 조성하고, 셋째, 문화도시 및 도심재생 활성화로 도시경쟁력을 제고하여 쾌적하고 문화적인 도시·주거환경을 조성한다. 이를 위하여 인구 및 가구구조 수요에 부합하는 효율적 주택공급 및 도시 간 연계·협력을 통한 도시권 발전계획을 수립할 수 있도록 정책 가이드라인을 마련하고, 각종 도시 시설의 이용정보를 제공하며, 다문화사회에 대응하여 문화포용정책 수립 및 다문화지원체계를 구축한다. 넷째, 녹색교통·국토정보 통합네트워크의 구축을 위하여 탄소배출 감소, 에너지 절약의 친환경 교통정책 수립, 글로벌 물류체계 및 첨단 국토정보 인프라를 구축하고, 다섯째, 해양산업의 국제협력 및 국제경쟁력을 강화하고, 해양자원 및 공간의 통합적 관리 및 해양산업 네트워크를 구축한다.
여섯째, 초국경적 국토경영의 기반 구축을 위하여, 남북한 교류협력 확대에 대비한 기반 구축 및 글로벌 국토역량과 글로벌 초국경적 지역개발 관련 국제협력을 강화한다.


 

3. 3차원 지역발전전략 

1) 5+2 광역경제권

 

2008년 이후 국토계획 및 지역발전정책의 가장 큰 특징은 광역경제권 정책에서 찾을 수 있다. 광역경제권 발전정책을 지역정책의 핵심 정책과제로 추진하기로 한 배경으로는 먼저, 기존 참여정부의 국가균형발전정책의 문제점으로 지적되고 있는 행정구역 단위의 경직된 정책 추진에서 벗어나, 경제권역 단위로 정책의 대상 권역을 확대할 필요성이 제기되고 있기 때문이다. 그동안의 지역발전전략이 시·도단위 중심으로 추진되면서, 광역연계의 시너지효과 창출 곤란, 역량과 자원의 분산 등으로 지역경제 활성화와 국가경쟁력 강화 효과가 기대보다 미흡한 것으로 평가되고 있다. 이에 따라 기존행정구역을 초월한 광역경제권 단위의 사업 발굴 및 지역간 연계·협력사업의 활성화를 통해 규모의 경제를 통한 지역정책의 효율화가 시급한 과제로 부상하고 있는 것이다.

 

광역경제권의 활성화를 위한 3대 추진전략은 광역경제권별 선도 프로젝트 추진, 선도 프로젝트추진 관련 기반 구축, 광역경제권 추진체제 확립 등으로 구성되어 있다. 광역경제권별 선도 프로젝트는 국가가 선도하는 성장 잠재력 확충 사업을 최우선적으로 추진하여 지역발전의 모멘텀으로 활용하고자 하는 핵심사업이다. 지역은 차별화된 발전 비전하에서 30개 선도프로젝트를 발굴하고 중앙정부는 이를 협의·검토하여 적극적으로 지원할 예정이다. 선도프로젝트는 지역의 우선순위, 국가 상위계획과 부합성, 광역권의 특화발전 비전과 연계성 등을 감안하여 선정되었고, 국가재정, 공기업 투자, 민간자본 등 가용재원을 충분히 활용하여 향후 5년간 50조 원을 집중 투자할 계획이다.

 

광역경제권별 선도프로젝트의 주요내용으로는 첫째, 광역경제권별로 핵심 선도산업을 1~2개 선정하여 글로벌 경쟁력을 제고하는 사업을 들 수 있다. 광역경제권별 핵심 선도산업을 중심으로 R&D·표준·특허·국제협력·브랜드화 등 기업 활동에 실질적 도움을 주는 기능을 제공함으로써 R&D, 생산, 판매에 이르는 전·후방 산업이 동반 발전하여, 권역 내 부가가치 창출을 극대화하도록 유도하는 데 목적이 있다. 또한 시·도 단위로 기 구축된 시설·장비 등의 상호간 연계를 강화하고 활용도를 제고함으로써 기존 사업의 성과를 높이는 것도 주요 목적 중의 하나이다. 둘째는 핵심 선도산업과 연계하여 권역별 거점대학을 지정하고 해당 분야 핵심기술 공동개발, 연계 교육과정·프로그램 개발 등을 통한 광역경제권 인적자원 개발 사업을 들 수 있다. 선도산업별로 1~2개의 경쟁력 있는 대학을 지정하여 핵심 인재를 양성하는 것이다. 거점대학은 선도산업 분야로 자원을 집중하여 대학 브랜드화를 촉진하고, 선도산업 관련 기업체, 연구기관 등과 전략적인 협력 컨소시엄을 구성하여 인력양성 사업을 추진한다.

 

셋째는 권역별 성장거점 육성 및 SOC 확충이다. 경제자유구역, 국가산업단지, 과학비즈니스벨트, 첨단의료복합단지, 새만금, 여수EXPO, 행정중심복합도시, 혁신·기업도시 등을 광역경제권의 성장거점으로 육성하고, 광역경제권의 경제·사회 통합 및 권역내·외의 접근성 제고를 위해 간선도로망, 철도망, 국제공항·항만 등 광역기반시설을 적기에 확충하는 것이다. 광역경제권 활성화를 위한 제2의 추진전략은 선도프로젝트 추진 기반을 구축하는 것이다. 먼저,광역경제권별로 선도프로젝트의 원활한 추진을 위해 토지이용규제 합리화, 국가산업단지 추가 지정, 공유수면 매립 등을 통해 개발용지를 확대한다. 지역 개발을 촉진하기 위해 맞춤형 규제완화로서 광역경제권의 핵심 사업지역을 지역특구로 지정하고 사업 추진에 걸림돌이 되는 규제사항을 일시에 완화하는 방안 등을 강구한다. 또한 관광인프라 확충과 민간투자 촉진 등이 활성화될 수 있도록 종합적인 규제개선을 추진한다.

 

제3의 추진전략은 광역경제권 추진체계를 확립하는 것이다. 광역경제권 정책 추진체계를 지역발전위원회와 광역경제권발전위원회를 중심으로 개편하고, 광역경제권의 발전을 위하여 광역경제권발전계획을 수립한다. 광역경제권 추진기구는 5+2 광역경제권별로 광역경제권발전위원회 및 상설 사무국을 설치하고, 광역경제권발전위원회는 시·도지사, 민간대표 등으로 구성하고 사무국은 관계 공무원 및 민간전문가로 구성한다. 광역경제권발전계획은 지역발전위원회가 제시하는 계획수립 가이드라인에 따라 광역경제권발전위원회 주도로 계획을 수립하고, 계획에는 광역경제권 비전·추진전략, 시·도간 연계·협력사업, 연차별·사업별 투자계획 등을 제시하도록 한다.


 

2) 163 기초생활권 

기초생활권은 전국 인구의 54%를 차지하고 있으나 지역개발의 중심축에서 소외되어 왔다. 반면에 도시는 인구·산업의 과밀화, 구도심 쇠퇴 등으로 발전 잠재력을 잠식하고 있고, 국가 전체적으로도 고령화로 인한 사회적·경제적 부담이 심각한 상황이다. 문화, 교육, 의료 등 기본적인 삶의 질에 큰 영향을 주는 각종 인프라도 선진국에 비하여 낙후되어 있는데, 지속가능한 지역발전을 위해서는 기초생활권 단위의 지역발전정책이 시급한 상황이다.

 

정부는 모든 국민이 전국 어디에 살든 기본적인 삶의 질이 제공되는 발전정책을 추진할 계획이다. 이를 위해 ‘모든 주민들이 안정된 일자리와 소득을 창출하며, 일상생활에 필요한 수요를 기본적으로 충족함으로써 지속 가능한 지역사회를 만들어 가는 것’으로 기초생활권 발전비전을 설정하고 있다. 이러한 비전을 달성하기 위하여 지역 특성을 살린 발전계획의 수립, 부존자원을 활용한 특화산업 육성과 소득창출, 인접 시·군과의 공동·연계·협력사업 활성화 등을 적극 추진할 계획이다. 또한 광역경제권과의 시너지효과 창출을 위하여 농산어촌과 거점도시와의 연계기능을 강화하도록 한다. 사업측면에서는 종전의 마을단위 하드웨어적 개발사업보다는 교육, 의료, 복지, 문화 등 삶의 질 향상에 직접적인 영향을 주는 소프트웨어적 지역개발사업을 적극 추진한다.세부 발전전략으로는 첫째, 163개 시·군을 인구·소득 및 서비스 접근성 등을 기준으로 도시형, 도농연계형, 농산어촌형 등으로 유형화하여 중점 개발한다. 중앙정부 중심의 백화점식 개발전략의 폐해를 극복하고자 시·군 스스로가 공간적·사회경제적 특성을 반영한 발전계획을 수립하고, 중앙정부는 이를 지원해주는 상향식 발전전략을 추진할 계획이다.

 

둘째, 광역경제권 수혜대상에서 소외될 우려가 있는 시·군에 대하여 ‘살고 싶은 정주공간 형성’과 ‘삶의 질 향상’을 적극 추진한다. 하드웨어 개발(도로, 건물, 시설)과 병행하여 소프트웨어 개발(교육, 의료, 문화, 환경 등)을 강화함으로써 주민의 기본적 삶의 질 향상에 주력한다. 지역특화자원, 체험·관광자원 등 향토자원의 융복합화, 시·군간 연계·협력에 의한 소득 및 고용 창출을 활성화한다.

 

셋째, 농산어촌 및 지방 중소도시 등의 정주·주거 기반을 확충하여 전국 어디든지 최소한의 생활수준(National Minimum)을 보장한다. 낙후도가 심한 지역은 ‘성장촉진지역’으로 지정하여 도로 등 기반시설에 대해 차등적으로 지원하고, 접경지역 등 특수상황지역에 대해서는 별도 지원책을 강구한다.

 

넷째, 문화관광, 환경, 복지, 의료 등 지역간 연계·협력 촉진으로 규모의 경제화 및 지역개발정책의 시너지효과를 창출하도록 한다. 시·군간 협력 촉진을 위해 기초생활권 발전계획 공동수립을 장려하고, 협력 모범사례에 대해서는 재정적인 인센티브를 부여하는 방안을 검토한다. 또한 유사·중복사업은 과감하게 통·폐합을 추진하며 시·군이 자율적으로 사업을 추진할 수 있도록 포괄보조금제도(block grants)를 도입한다.


 

3) 4+α 초광역개발권 

세계 각국은 글로벌 경제에 대응하여 거대 경제집적지 육성을 중시하면서 초광역 단위의 지역개발에 노력을 경주하고 있다. 유럽연합(EU), 미국, 일본 등 선진국에서는 국경과 행정구역을 뛰어넘는 초광역적 지역개발을 활발하게 추진 중이고, 초광역개발권은 경제, 비즈니스, 자연환경, 사회 네트워크 등과 밀접하게 연계되어 있다. 그동안 한국은 대외지향적 글로벌 경제집적지 형성보다는 폐쇄적 국내 지향의 행정구역 단위 균형발전정책에 치중하였다. 그러나 거대 경제집적지역의 육성과 거대지역 간 연계·협력이 한 국가의 미래 흥망성쇠를 좌우하는바 초광역개발은 우리 시대의 시급한 현안으로 대두하고 있다. 글로벌경쟁에 대응하기 위해 한국에서도 장기적 관점에서 초광역적인 국토개발 전략을 수립하고 환황해권과 환동해권 등 동북아 경제블록의 구심점을 마련할 필요가 있다. 동서와 남북의 전통적 지역갈등을 통합적 협력관계를 통해 극복하고 화합·상생 발전을 위해서도 초광역 발전전략은 필요하다.

 

초광역개발은 글로벌 시대에 대응한 국가경쟁력 제고와 지역 상생을 선도하는 초광역 성장지대를 육성하는 것이다. 이를 위해 동아시아의 장소경쟁에 부응하여 장기적 관점에서 대외 개방형 국가경쟁력 제고를 위한 국토의 신성장축을 구상한다. 또한 동-서·남-북 등 수도권과 비수도권 간의 지역갈등을 극복하고 광역경제권간 연계 개발로 수도권에 대응하는 대극(大極) 개발을 추진한다. 초광역개발 권역은 한반도의 지경학적 특성을 살려 대외개방형 4대 개발축을 중심으로 내륙축도 검토하여 초광역개발권으로 설정하였다.초광역개발의 추진전략으로는 다음 네 가지를 들 수 있다. 첫째, 초광역 성장동력 육성 및 연계강화를 위해 주력 제조업, 물류, 신재생에너지 등 특화산업을 중심으로 전략적 산업벨트와 국제수준의 해양관광벨트를 조성한다. 둘째, 국내외 초광역 연계 인프라로서 동~서~남해안 순환수송망구축 및 동~서간 연계기반 확충, 국제공항과 항만 개발, 중국 횡단철도(TCR), 시베리아 횡단철도(TSR) 등 국제철도 네트워크를 구축한다. 셋째, 환황해권, 환동해권, 한일해협권 등 지역간 국제교류협력을 통해 동북아의 초국경 개발을 촉진한다. 넷째, 문화권, 관광자원, 유역, 혁신도시 및 기업도시, R&D특구 등 초광역권 공유자원의 개발 및 지역간 협력을 촉진하여 공동발전을 도모한다.

 



참고문헌

국토개발연구원, 『제1차 국토종합개발계획의 평가분석』, 1982
국토개발연구원, 『제3차 국토종합개발계획 시안 (1992~2001)』, 1991
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국토연구원, 『한국의 국토정책』, 국토연구원, 2011
국토해양부, 『국토계획평가제도 안내』, 국토해양부, 2012
국토해양부, 『2009 국토의 계획 및 이용에 관한 연차보고서』, 2009
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국토해양부, 『지역개발사업에 관한 업무처리지침』
대한국토·도시계획학회편저, 『국토지역계획론』, 보성각, 2001


 

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