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재정정책 운영의 변천
재정정책 , 운영 , 변천
정부의 재정기능은 1960년대 중반 이후에야 제대로 발휘되었다. 1957~61년의 기간에 중앙정부의 총재정지출의 GDP에 대한 비율은 연평균 28%를 넘었으나, 재정의 조세의존도는 39%에 머물렀다. 제1차 경제개발5개년계획 기간인 1962~66년에도 재정의 조세의존도는 45%에 불과했다. 외국원조 물자의 판매대금인 대충자금이 정부의 주요 수입원이었다.

1) 조세부담, 재정규모 및 재정수지 

정부의 재정기능은 1960년대 중반 이후에야 제대로 발휘되었다. 1957~61년의 기간에 중앙정부의 총재정지출의 GDP에 대한 비율은 연평균 28%를 넘었으나, 재정의 조세의존도는 39%에 머물렀다. 제1차 경제개발5개년계획 기간인 1962~66년에도 재정의 조세의존도는 45%에 불과했다. 외국원조 물자의 판매대금인 대충자금이 정부의 주요 수입원이었으며, 재정적자를 메우기 위하여 국공채 발행과 한국은행으로부터의 차입 등에 의존하는 상황이었다. 조세부담률(GDP 대비)은 1957~61년에 연평균 10.2%를 기록했으나, 1962~66년에는 오히려 9.2%로 하락하였다. 이것은 1963~65년에 높은 물가상승 등으로 빠르게 증가한 명목 GDP를 조세수입이 따라가지 못했기 때문이다.

 

경제개발5개년계획의 출범과 함께 사회간접자본시설에 대한 투자 확대 등으로 1962년의 중앙정부 총재정지출은 GDP의 34%에 이르렀다. 그러나 의욕적으로 추진한 경제개발이 외환과 물자의 부족 등을 초래하여 1963~64년에 높은 물가상승이 유발됨에 따라서 정부부문에서도 긴축적인 재정기조로 선회하지 않을 수 없었다. 그 결과 GDP 대비 중앙정부 총재정지출의 비중이 1964년에는 2년 전의 절반인 17%로 하락하였다. 그 후 경제개발을 뒷받침하기 위한 재정지출이 꾸준히 증가하여 1966~69년의 중앙정부 총재정지출은 GDP 대비 연평균 24%를 상회하였으며, 1969년에는 27.2%에 달하였다. 한편, 조세수입은 1966년에 국세청이 신설되어 징세행정이 강화되었을 뿐만 아니라 고액소득이나 사치성 소비에 대한 세율도 인상 조정됨에 따라서 큰 폭으로 증가하였다. 이에 따라 1965년에 8.7%에 머물렀던 조세부담률은 1968~69년에는 14~15%까지 증가하였다.

 

1970년대에 들어서면서 재정부문에서는 다시 긴축적인 운용이 요구되었다. 의욕적인 경제개발의 추진에 따라 투자와 수출의 빠른 증가가 계속되면서 1968~69년의 GDP 성장률은 평균 12.5%를 상회하였다. 이에 따른 초과수요압력으로 인해서 연간 소비자물가상승률은 1966~68년 중 평균 11%에서 1970년에는 16%까지 높아졌다. GDP 대비 경상수지 적자도 1968~71년에 연평균 8.4%에 달하였다. 이런 상황에서 경제안정화가 절실히 요청됨에 따라 1969년에 27%를 넘었던 GDP 대비 중앙정부의 총재정지출이 1970~71년에는 21.5% 수준으로 낮아졌다. 이런 노력에도 불구하고 1972년의 통합재정수지 적자가 GDP의 4.6%에 이르자, 정부는 1973년에 전년도 예산보다도 작은 초긴축예산을 편성하였다. 정부는 소비성 지출을 최대한 억제하고 신규 투자사업도 신중하게 선별하였다. 이에 따라서 1973~74년에 중앙정부 총재정지출은 GDP의 18% 수준으로 감소하고 통합재정 총지출 및 순융자는 GDP의 16.9%로 감소하였다.

 

한편, 1968~71년에 연평균 14.4%에 안정되었던 조세부담률은 1972~74년에 12~13% 수준으로 낮아졌다. 이것은 근로소득자 및 영세사업자에 대한 조세부담이 경감된데다 산업합리화와 설비투자촉진을 위한 조세부담도 경감된 데 따른 것이다. 또한 제1차 석유파동에 따른 경제성장의 둔화에 대응하여 정부가 경기를 진작시키기 위해 공공사업 등을 추진함으로써 재정수지 적자가 확대되었다. 1974~75년의 기간에는 통합재정수지 적자가 GDP의 평균 4.2%에 달하였고, 1976~79년에는 연평균 2.3% 수준을 유지하였다. 중앙정부 총재정지출과 통합재정의 총지출 및 순융자가 매년 GDP의 20% 내외를 유지한 가운데, 조세부담률은 GDP의 16~17%로 증가했다.

 

1980년대에 들어서는 다시 제2차 석유파동과 이로 인한 세계경제의 침체에 따라서 우리 경제도 1979~82년에 걸쳐서 GDP 성장률이 연평균 4.7%에 그쳤다. 조세부담률이 정체를 보인 가운데 경기부진을 완화하기 위한 공공사업 등이 확대 추진되면서 GDP 대비통합재정수지 적자는 1980~82년에 연평균 3.8%를 기록하였다. 그 후 1983~88년은 물가안정기조를 확실히 다지기 위해서 재정이 지속적으로 긴축 운용된 기간이었다. 1982년에서 1988년 사이에 중앙정부 총재정지출이 GDP의 20.7%에서 16.4%로 하락하였으며, 통합재정에서의 총지출 및 순융자는 22.1%에서 15.7%로 더 크게 하락하였다. 이에 따라서 통합재정수지는 같은 기간에 GDP 대비 4.0%의 적자에서 1.2%의 흑자로 돌아섰다.

 

1989년에서 1997년 외환위기 발생까지의 기간에는 GDP 대비 재정규모나 조세부담률이 다소 늘어난 가운데 통합재정수지도 대체로 균형을 이루었다. 1988년과 1997년을 비교해볼 때, 조세부담률은 16.5%에서 18.9%로, 중앙정부 총재정지출은 16.4%에서 18.8%로, 그리고 통합재정상의 총지출 및 순융자는 15.7%에서 20.4%로 각각 증가하였다. 재정의 상대적 규모가 다시 커지기 시작한 것은 그동안 지나치게 경제안정화에 역점을 둔 긴축적인 재정운용의 결과로 재정 본연의 역할이 미흡했다는 인식에 따른 것이다.

 

1998~99년에는 외환위기에 따른 경제적인 충격을 재정에서 가급적 흡수할 필요가 커짐에 따라서 사회안전망 강화를 위한 지출 등이 빠르게 확대되었다. 이 기간에 조세부담률이 다소 하락한 가운데 GDP 대비 재정지출의 비율은 3%p 가량 증가함으로써 통합재정수지는 1998년 및 1999년에 각각 GDP의 3.9% 및 2.5% 적자를 나타냈다. 외환위기가 진정된 2000년 이래의 기간에는 재정의 흑자기조가 다시 정착되었다. 조세부담률이 2000~07년 평균 20%를 넘어선 가운데, GDP 대비 중앙정부 총재정지출은 다소 감소 추이를 보였으며 통합재정상의 총지출 및 순융자도 1998~99년보다 다소 낮은 GDP의 22.5%를 기록하였다. 2002년과 2007년에는 GDP의 3% 이상에 달하는 통합재정수지가 흑자를 나타냈다. 이것은 2002년에 GDP 성장이 7%로 호조를 보였고, 2007년에는 부동산 양도소득세 등 세수가 큰 폭으로 늘어나 조세부담률이 22.7%에 이른 가운데 재정지출은 비교적 안정적으로 관리된 데 힘입은 것이다.


 

2) 정부채무 

중앙정부의 채무 추이를 GDP에 대한 비율로 살펴보면, 6·25 전쟁 이후인 1953~56년에 대략 7% 수준에서 1960~62년에는 2배에 가까운 14%까지 증가하였다. 그 후 1970년까지는 9~11%에 머물렀으나 그 대신 1962년 이후 정부보증채무가 크게 증가하였다. 이것은 「차관에대한지불보증에관한법률」에 의거하여 경제개발을 위해 필요한 상업차관을 도입할 경우 정부가 대외 지불보증을 한 데 기인한 것이다. 이로 인해 정부보증채무는 1962년 4.4%에서 1966~67년에는 12% 수준에 이르렀다. 1970년대에 들어서 만성적인 재정적자를 반영하여 중앙정부 채무는 경제규모보다 빠르게 증가했다. 특히, 두 차례의 석유파동에 따른 경기침체기에 재정적자가 큰 폭으로 늘어나면서 1975년 및 1982년에는 중앙정부 채무가 각각 GDP의 23% 및 22%에 달하였다. 그러나 1980년대 후반 ‘3저’ 호황기를 시작으로 통합재정수지가 균형기조를 유지함으로써 GDP 대비 중앙정부채무는 꾸준히 감소하여 외환위기 직전인 1996년에는 8.2%로 낮아졌으며, 정부보증채무를 합해서도 10%를 넘지 않았다.

 

1997년 외환위기를 맞으면서 상황은 급변하였다. 큰 폭의 재정적자가 발생하기도 하였으나 그보다 심각한 것은 급격한 정부보증채무의 증가였다. 금융기관 부실정리와 구조조정을 지원할 공적자금을 마련하기 위해서 예금보험공사와 자산관리공사가 국회 동의를 거쳐서 100조원이 넘는 정부보증채권을 발행했기 때문이다. 1996년에 GDP의 1.7%에 머물렀던 정부보증채무는 2001년에는 17.2%로 늘어났다. 정부가 지원한 공적자금 중에서 회수가 불가능하다고 판단한 53조원을 2003~06년에 걸쳐서 매년 국채로 전환함에 따라 이 기간에 정부보증채권이 단계적으로 정부의 채무로 이전되었다. 이로써 2002년에서 2006년 사이에 중앙정부 채무는 GDP의 18.5%에서 32.2%로 증가한 반면, GDP 대비 정부보증채무는 15.0%에서 4.3%로 감소하였다.


 

2002년 이후 정부채무가 빠르게 증가한 데는 환율을 안정적으로 관리하기 위한 외국환평형기금의 채권 발행이 크게 늘어난 것도 큰 몫을 하였다. 2008년에는 GDP 대비 중앙정부의 채무는 29.0%, 정부보증채무는 2.7%에 달했다. 이러한 정부채무 수준은 주요 외국에 비해 낮은 수준이며, 또한 정부채무의 59%가 자산이나 융자금 등 대응자산이 있는 금융성 부채라는 점에서 현재로는 정부채무가 과다하다고 평가할 수준은 아닌 것으로 판단된다.

 


 

참고문헌

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1992년도 예산개요 참고자료

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1993년도 예산개요 참고자료

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1994년도 예산개요 참고자료

경제기획원 기획예산처 1994 원문보기

自律開放時代의 經濟政策 : 經濟企劃院 30年史 II(1981年~1992年)

경제기획원 未來社 1994 원문보기

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