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토지에 대한 공익과 사익의 조정에 관한 연구
류해웅, 성소미 | 국토연구원, 2000
공시지가제도 , 토지초과이득세제 , 택지소유상한제 , 토지 , 국토기본법 , 토지기본법

토지에 대한 공익과 사익의 조정에 관한 연구

 

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연구보고서 2000-19 류해웅 외

 

 

 

  토지는 개인의 재산이기 때문에 사유재산제도가 인정하는 사적재산으로서의 성격을 지니며, 사소유권의 절대시가 뿌리깊게 자리하고 있는 특징을 보이고 있다. 우리나라 민법에서도 토지소유권은 토지소유자로 하여금 최대한도의 토지를 사용, 수익, 처분할 수 있는 완전한 물권으로 허용하고 있다.

 그러나 토지는 그 특성에 비추어 볼 때 공공복리의 관점에서 다른 재산권보다 강력한 제약이 가해질 것을 요청받고 있다. 태양 ·· 공기와 같이 어떤 한 사람의 전유물이 될 수 없는 성질의 것이라는 의미에서 고도의 공공성과 사회성을 갖는 것으로 이해되어 왔다. 이와 같은 토지의 공공성 · 사회성의 원리는 헌법상 공공복리에 적합한 재산권은 행사와 공공필요에 의한 재산권의 침해로 나타나고 있으며, 이를 바탕으로 그 동안 규제를 내용으로 하는 많은 토지관련법률이 제정되어 왔다. 토지관련법률들은 공공복리, 국토의 효율적 이용, 지역사회의 건전한 발전 및 환경보전 등 저마다 공익적 목적의 추구를 위하여 개인의 기본권을 제한하는 근거규정을 가지고 있으나, 이러한 토지관련법률 및 제도들은 실제에 있어서 국민의 재산권 보장이라는 사익에 첨예하게 맞물려 있어 공익과 사익 간의 충돌을 항상 내재하고 있다.

 

 토지에 대한 공익과 사익은 정치 · 경제 · 사회의 변화에 따라 그 강약의 정도가 변하는 경향을 보이고 있다. 1970년대에서 1990년대에는 공공복리 내지는 공익을 위한 규제법률의 제정을 통해 토지에 관한 다양한 제도를 도입 또는 채택해왔고, 1989년에는 토지공개념의 확대도입을 통해 토지공개념 3법을 제정하고 하였으나, IMF 구제금융 이후 부동산 시장의 침체와 규제개혁을 위한 규제완화로 말미암아 공익을 위한 규제의 강도는 상당히 후퇴하고, 사익이 상당히 존중되는 경향을 보이고 있다. 이러한 경향은 공시지가제도, 토지초과이득세제, 택지소유상한제, 개발제한구역의 지정과 장기미집행 도시계획시설 등 토지제도에 대한 헌법재판소의 일련의 위헌 및 헌법불합치 결정에서 잘 나타나고 있다.

 

본 연구는 최근 사익이 부각되고 있는 상황에서 공익과 사익에 관하여 재검토가 요청되고 있는 한편 앞서 언급한 토지가 갖는 이중적 특성으로 말미암아 항상 내재하고 있는 공익과 사익의 충돌을 적정히 조정할 수 있는 방향의 모색하고자 시도되었다. 토지법제분석, 실제 민원사례조사, 헌법재판소 및 대법원 판례 분석, 전문가 및 일반인 의식조사 등의 연구방법을 통하여 이러한 연구목적을 달성하고자 했으며, 그 결과 토지에 대한 관념의 전환과 공통인식의 확립, 공익우선과 비례의 원칙 등의 준수, 절차적 보장과 발생손실의 보상이라는 기본 조정방향 아래 다음과 같은 정책대안을 제시할 수 있다.

 

 첫째, 토지의 공공성 · 사회성에 대한 공통인식을 확립하기 위해서는 「토지기본법」(안)의 제정을 고려할 수 있다. 그러나 2000년 11월 7일 입법예고된 「국토기본법」(안)은 토지기본법의 내용을 모두 포괄하고 있지 못하지만, 국토의 기본이념과 국토정책이 지향해야 할 기본방향을 제시하고, 국가와 국민의 의무 등을 정하고 있어 「토지기본법」을 새로이 제정하는 것은 기대하기 어려운 실정이다. 따라서 「국토기본법」(안)에서 규정하고 있는 내용을 수정 · 보완하여 「토지기본법」에서 담아야 할 내용을 포괄하도록 하는 것이 바람직하다.

 

 둘째, 토지에 대한 공익과 사익의 충돌을 해소하기 위해 가장 효과적이라 할 수 있는 불필요한 규제의 폐지 또는 완화를 추진해야 한다. 규제의 폐지 또는 완화를 위해서는 조정기준 기운데 비례의 원칙으로서의 필요성, 타당성, 실효성, 대체가능성, 균형성을 적용하여 판단할 수 있을 것이다. 이들 기준 가운데서도 당해 규제가 공익 내지는 공공복리를 위해 필요 불가결한 것인지, 다른 대체수단으로는 실현할 수 없는 것인지가 중요한 기준이 될 수 있다.

 

 셋째, 토지에 대한 공익과 사익의 충돌을 사전에 방지하고 정책의 실현 가능성을 높여주기 위해 적극적으로 주민참가를 제도화해야 한다. 주민참가는 토지소유자나 이해관계인의 의견을 중심으로 하고, 실질적인 주민참가가 보장될 수 있는 공청회를 적극적으로 채용하도록 해야 할 것이다.

 

 넷째, 공익을 위한 재산권을 침해로 인해 손실이 발생하였을 때 사권과의 조정을 위해 보상을 법제화하도록 해야 한다. 규제를 하더라도 보상의 대상이 되지 않을 정도에 이르도록 해야 하며, 불가피한 경우 보상을 법제화하기 위해 보상의 대상을 판단하는 이론과 구체적인 기법의 개발이 요구된다. 보상의 대체수단으로서 매수청구권은 형성권으로 인정하고, 법제도로서 실효성을 갖도록 해야 할 것이다.

 

 

 

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