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도시대중교통정책의 장기발전방향
국토연 88-10 이건영 외 | 국토연구원, 1988
도시대중교통정책 , 교통문제 , 지방화시대 , 도시광역화 , 광역교통운영체계 , 광역계획제 , 광역도시계획 , 광역협의체 , 대중교통

도시대중교통정책의 장기발전방향

-지하철을 중심으로- 

 

 

국토연 88-10 이건영 외

 

 

 

 대도시 교통문제가 점차 심각해져 가고 있는 시점에서 교통문제는 보는 시각에 따라 다를 수 있겠지만 최근 각종 여건변화를 감안할 때 대도시 교통의 정책과제는 자동차화에 대비한 대중교통시장의 보호, 다수단화에 대비한 교통수단간의 연계와 공조, 도시광역화에 따른 광역교통운영체계의 확립 및 지방화시대에 맞는 지방자율행정체계의 확립 등으로 요약할 수 있다.

교통문제는 그 도시의 역사적, 성장과정, 사회경제적 특성, 지형적 여건, 시민들의 가치관 등에 따라 제각기 다르다. 선진국에서도 50년대까지는 교통은 도로와 철도의 공학적 문제해결에 국한되었으나 60년대에는 자동차의 기동성에 따라 많은 도시계획가들은 저밀도 환상에 젖어 도시의 지평을 추가하는 경향마저 있었다. 그러나 70년대의 에너지파동으로 저밀도 환상이 도시의 무절제한 확산과 이로 인한 비경제, 비효율을 초래하였다는 비판이 제기되어 교통정책방향은 재검토되기에 이르렀다.

이에 반해 우리나라의 도시들은 20세기 초까지도 인력차나 우마차에 의존하여오던 도시들이 급격한 도시화가 이루어져 자동차를 수용할 준비가 미처 이루어지지 않은 채 도시화가 형성되었다.

 

도시는 적정규모를 유지할 때 비로서 집적효과가 발생하며, 규모의 경제를 누린다. 그러나 도시가 성장하여 일정한 규모를 넘어서면 차츰 인구과밀로 인한 부정적인 효과가 나타나 인구증가분에 따른 한계비용이 늘어나는 법이다. 교통문제의 경우도 도시가 팽창함에 ᄄᆞ라 교통시설의 공급비용은 기하급수적으로 늘어나며 특히 교통체증, 공해 등 부의 외부경제효과를 동반하게 되므로 더욱 큰 사회비용을 필요로 한다.

 

교통시설을 확충하기 위해 엄청난 재원조달도 문제이며, 시설이 확충되어도 수요증가추세를 볼 때 우리나라의 도시교통 사정은 현재의 서비스수준을 유지하기도 힘든 지경이다. 교통은 도시의 동맥이다. 교통의 흐름이 체계적으로 막인데 없이 흘러야 도시의 기동성이 보장된다. 실제로 오늘날 같이 생활양식이 다양하고, 고도의 정보가 요구되고, 각종 경영관리기술이 개발된 시대에 사람의 기동성을 계획하는 데는 보다 종합적이고 체계적인 정책대안이 필요하다.

최근에 나타난 도시교통 여건의 변화와 이와 관련된 정책방향을 검토하고, 특히 현안문제가 되고 있는 대도시 대중교통의 재정 및 운영체계에 대해 연구를 수행하였다.

 

본 연구에서는 대중교통정책에 대응하기 위한 여건변화에 따른 정책과제를 크게 자동차화, 다수단화, 광역화, 지방화 등으로 구분하여 전망하였다. 먼저 자동차화는 1970년대 13만대 미만의 자동차보유대수가 200만대로 증가하고 있고, 승용차는 6개 가구당 한 대의 보급률을 보이고 있다. 따라서 가구 지출 중 개인교통비가 급증하는 승용차시대가 열렸으나, 도시는 도로나 주차장 등 관련시설 미비로 고통을 겪게 되었다. 그런 대도시 도로율 1% 증가를 위해 수천억의 확장투자가 필요하고, 선진국의 도로수준을 위해서는 천문학적인 숫자가 필요하게 된다. 도로시설 확충은 승용차 이용을 촉진하게 되고 이로 인해 도시구조를 토지나 에너지측면에서 기형적인 도시로 만들어 교통체증, 교통사고, 대기오염 등 많은 사회비용을 유발한다.

 

두 번째 다수단화는 승용차 보급률의 증가와 함께 지하철, 전철의 등장으로 대량고속시대를 열었다. 통행수요가 다양화되어 외국에서와 같이 경량궤도시스템, 준대중교통수단 등 새로운 수단이 등장할 것을 전망하였다. 교통수단이 갖는 특성은 다양하다. 정해진 노선을 움직이는 것은 버스와 지하철이 동일하나 지하철은 대량의 수송이 가능하고 공해나 교통지체 등을 유발하지 않는 장점이 있다. 따라서 이러한 교통수단은 특성상 경쟁적이라기 보다 보완적이다. 선진국의 대도시는 대중교통수단이 공영화되어 수단간 공조 보완체계가 용이하다. 반면 우리나라는 설립목적부터가 다른 공영과 민영이 공존하여 공조체계를 유지하기 어렵다. 버스와 지하철은 노선부터가 경쟁적이며, 요금체계는 환승할 경우 2중의 부담을 강요하는 실정이다. 따라서 지금까지 대중교통에 대해 소극적 관리에 머물던 정책기조는 적극적 지원체계로의 전환이 필요하다. 즉 수단간 보완 또는 공조에 의해 수요를 극대화하고 필요한 경우 세제, 재정지원 등이 뒷받침되어야 함을 의미한다. 따라서 승용차에 대한 제한적 정책보다 대중교통수단에 대한 적극적인 정책이 요구된다.

 

세 번째 광역화로 이는 광역적 도로망과 대중교통수단의 연계망을 요구한다. 즉 전철과 지하철, 시외버스와 시내버스간의 지역분담과 연계가 효율적으로 이루어지고, 상호 보완되어서 시민들에게 질 높은 이동성을 제공해줄 수 있어야 한다. 광역화와 함께 올바른 도시구조를 형성할 수 있도록 교통망 형성도 함께 고민해야 한다. 도시구조는 교통수요를 결정하고, 교통시설은 공급요소로서 도시구조에 영향을 준다. 수요와 공급은 항상 불균형하게 마련이며, 여기에 교통문제의 본질이 있다. 따라서 교통시설은 항상 도시구조와 함께 능동적으로 최적의 상태에 적응할 수 있도록 계획되어야 한다. 이를 위해서 교통시설의 광역적 행정체계, 그리고 대중교통수단의 광역적 운영체계가 뒷받침되어야 한다.

 

네 번째 지방화이다. 도시교통문제는 지역적 문제이지만 지금까지 우리나라는 Top-down 식의 획일적인 중앙집중관리에 의존하여 왔다. 80년대 초 5대도시의 교통조사사업도 교통부에 의해 이루어져 버스나 택시의 운행기준이나 요금체계도 중앙에서 획일적으로 작성되어 중소도시와 대도시가 갖는 교통특성을 고려하지 않아 획일적 요금체계 등으로 불합리하고 비효율적인 정책을 운영하게 되었다. 최근 지방자치체에 대한 요구가 증가하고 지역주민의 의식수준도 크게 높아져 도시교통문제는 지역문제가 되었다. 지방자치제의 도입을 위해 지방정부의 역할과 책임을 증대하고, 중앙정부의 업무를 분담하고 지방정부의 대처능력을 향상시키는 노력이 필요하다.

 

이와 같은 여건변화를 고려하여 연구결과는 다음과 같은 정책개선 방안을 제시하였다.

 

가. 광역협의체 활성화

광역적 행정기구는 앞으로 결정될 지방자치의 발전방향에 따라 다를 것이며, 또한 광역시설의 성격에 따라 다를 것이다. 교통의 경우 별도의 광역행정기구의 설립필요성은 없다고 판단된다. 이것은 현재 다원화되어 있는 행정기구를 더욱 다원화시킬 위험성이 있다.

 

앞으로 지방자치제가 추진됨에 따라 지방정부의 책임과 권한은 강화될 것이다. 따라서 지방정부간의 권한은 강화될 것이다. 따라서 지방정부간의 협의체를 활성화시킬 수 있도록 협의할 필요가 있다. 이를 위해서는 협의체를 상설기구화하고 분야별로 subcommittee를 운영하도록 한다. 여기에 광역계획 및 재원배분방안을 강구하여야 한다.

 

나. 광역계획제 도입

도시권의 확대에 따라 광역도시제의 도입이 필요하다. 이에 따라 대도시권을 대상으로 광역계획제의 수립계획으로서의 광역도시계획을 수립토록 한다. 이상 도시교통촉진법에 의거하여 도시교통정비지역을 지정하였으며, 그 범위는 대체로 대도기원에 해당한다. 따라서 광역계획에는 광역교통계획을 포함시킨다.

 

광역도시계획은 앞서 언급한 지방정부간의 행정협의체 등을 통하여 설립, 결정하여 이를 상위계획으로 하여 각 지방정부는 도시기본계획 및 도시재정비계획을 수립토록 한다. 도시계획구역은 특별한 경우를 제외하고는 행정구역과 맞도록 조정한다.

 

다. 지방정부의 자치능력 배양 

교통관련업무는 업무특성상 다원적일 수밖에 없다. 또한 다원적 특성상 중앙정부차원에서는 수평적 협력의 어려움이 있다. 따라서 지방자치의 진행에 따라 대폭적인 행정권한 및 재원의 지방이양이 이루어져서 다원적인 행정이 지방정부의 책임아래 조정될 수 있어야 한다.

 

1988년 교통부는 부산교통공단을 설립하여 부산지하철에 대한 직영체계를 갖추었다. 뿐만 아니라 최근 정부조직 개편작업과 함께 수도권내의 교통업무를 광역적으로 종합관장하기 위한 수도권 교통관리청의 설립, 그리고 전국의 도로관리를 위한 도로관리청의 설립 등에 대한 제안이 나오고 있다. 이 같은 기구의 설립은 행정의 효율 측면에서는 긍정적일 수 있으나 지방자치의 정신에는 위배되는 것이다. 도시교통문제는 지역문제이므로 지역적 차원에서 자치적으로 해결하여야 한다는 측면에서 위의 기구들 설립문제가 제고되어야 할 것 이다. 아울러 부산교통공단은 지방공단화하는 것이 바람직할 것으로 보인다.

 

라. 대중교통수단간의 연계제고

대중교통수단이 다수단화 해감에 따라 수단간의 연계성 제고는 곧 대중교통수단의 서비스질과 최근 서울과 부산의 지하철이 일부 완성됨에 따라 버스와 지하철간의 공조체계가 시급하다. 현실적으로 볼 때 연계요금제의 도입에는 많은 제약점이 있으며, 저가의 feeder bus를 확대하여 연계성을 제고시키는 방안이 가장 타당하다. 그리고 점차 중소도시에 PRT등 다양한 대중교통 서비스의 도입도 검토하여야 할 것이다.

 

마. 대중교통의 종합적 운영체계

대중교통의 운영은 수익성보다 공공성의 바탕 위에 이루어져야 한다. 그러나 현재 버스는 민영체계이며 정부지원이 없기 때문에 특히 노선조정 등의 어려움이 있다. 이는 공동배차제, 버스회사의 대형화, 차고의 공동이용 등의 방안을 통하여 비록 민영일지라도 공조직화하는 방향으로 유도하여야 할 것이다. 

 

궁극적으로 대도시 대중교통은 광역적으로 지하철, 전철, 버스 등을 종합 운영하는 것이 바람직하다. 이는 하나의 종합기구에서 운영할 수도 있으며, 노선, 요금, 기타 운영에 관한 사항을 종합적으로 조정하는 기구일 수도 있다. 현실적으로 민영과 공영을 조화시키는 기구의 설립은 어렵지만 장기적으로 수단간의 상호 공조체제를 유지하는 협력방안을 강구해야 할 것이다.

 

 

 

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